特色小镇与田园综合体的"多规合一",降低开发用地成本
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旅游特色小镇”多规合一“的主要内容


目前多规合一的工作,主要在市、县层面进行。一般的小镇规划属于市县规划的下位规划。所以从“多规合一”的要求来说,一般的小镇规划主要是对上位规划的“五线”进行遵循和呼应,包括产业区块控制线、基本农田控制线、生态林地控制线、生态红线、城市增长边界控制线,相当于“守底线”。



而对于特色小镇来说,除了要满足“守底线”的要求,还需要满足国家特色小镇政策中关于产业、文化,以及发展模式等方面提出的新要求,充分体现特色和创新,包括特色产业融合、特色文化旅游、土地开发模式创新和生态利用模式创新等。这就要求特色小镇的规划必须体现城镇规划和国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、生态规划、文保规划等多种规划的衔接。


旅游特色小镇”多规合一“的要求


发改委、住建部、财政部针对特色小镇发布过很多文件,新要求更注重积极保护和创新利用双管齐下。有三项要求是传统镇规划中没有的内容,产业规划方面,要求培育特色鲜明的产业形态,防止产业发展跟风;风貌规划方面,要求尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区,传承小镇传统文化、不盲目搬袭外来文化,保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼;体制机制设计方面,要求创新特色小(城)镇建设投融资机制。



这些政策要求在规划编制时,及时落实和协调上位城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、文保规划等多种规划的内容,提出创新解决方案。在特色小镇的规划阶段就考虑到多规合一的要求,有利于加快后续建设项目的审批流程。在已经建立多规合一协同平台的地区,符合多规合一要求的项目审批流程简化,更容易通过相关部门会商。



如何协调”多规合一“的要求


旅游特色小镇是特色小镇中非常重要的类型,通常包括五个方面需要协调:国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、文化保护规划和生态相关的规划。


国民经济和社会发展规划方面,需要探索旅游特色小镇产业融合的方式和路径。旅游特色小镇的规划不能光谈旅游产业,而要研究旅游产业如何与上位国民经济和社会发展规划中确定的原生产业或其它植入产业相互促进、融合发展。



土地利用规划方面,在上位土地利用规划的框架下布局小镇的旅游空间,并对旅游用地的供给模式提出创新解决方案。包括运用最新用地政策,对旅游经营性项目、旅游公共服务设施、自然观光类项目、乡村旅游类项目等采用差异化的土地供给方式,结合国有土地、集体土地、非建设用地的组合供给,综合考虑长期租赁、先租后让、租让结合等方式,降低开发初期的用地成本。


旅游规划方面,关键是塑造能体现小镇独特性的创新IP,依据市场需求策划旅游产品,完善小镇的游赏组织、旅游服务设施等,并将旅游特色小镇融入到更大范围的全域旅游体系当中。


文化保护规划方面,对于保护级别较高的文化遗产、文物、历史文化名镇等,通常是在符合专项保护规划的前提下,植入旅游活动,实现遗产的活化利用;对于保护要求不高的,如历史建筑、一般传统民居等,可进行适当改造并作为旅游服务设施;同时,发掘和传承非物质文化遗产,策划成旅游产品,以塑造特色小镇的文化吸引力。


生态相关的规划方面,旅游小镇通常都有较好生态资源,如湿地公园、森林公园、自然保护区等,这些资源通常都有各自的总体规划,特色小镇需要与这些生态相关的规划进行协调。在生态相关规划的保护要求下,探索生态资源的利用模式。


旅游特色小镇进行”多规合一“的案例


比如刚刚做好的广东韶关主田镇的旅游特色小镇规划,这个规划就是小镇规划、地质公园规划、土地利用规划、旅游规划多规合一的体现。


因为主田镇在恐龙遗址保护区内,涉及到自然遗产传承的要求,也有恐龙地质公园保护规划协调问题。主田镇的恐龙遗址以白垩纪时期为主,规划结合镇区新增旅游用地,设计了白垩纪恐龙文化体验园、白垩纪主题度假酒店等特色旅游项目,体验园承担了地质公园的科普宣教功能,主题度假酒店补充了旅游小镇的旅游服务功能,同时又赋予小镇独特性。这就是小镇规划对多规合一的协调体现,找到白垩纪作为特色IP、通过恐龙主题塑造特色风貌、补充保护规划中对科普宣教的要求,形成旅游吸引物。


以恐龙蛋屋为特色的白垩纪主题度假酒店


另外,主田镇除镇区外周边都是基本农田,规划通过保留其中的一个村的客家民居,把这个片区改造成客家民宿,既保留了客家传统风貌,又传承了客家村落文化,同时还解决了旅游服务设施不足的问题。

以杠屋客家民居为特色村庄


在这个特色小镇的规划里,体现了保护规划、风貌规划、基本农田保护的多种要求,是典型的多规合一在特色小镇中运用的案例。


旅游特色小镇进行”多规合一“的难点


旅游用地的协调和创新供给


在城乡规划用地的分类标准中,没有旅游用地这个类别。但旅游特色小镇作为旅游目的地或旅游服务中心,需要较多的旅游业发展用地。风景名胜区规划、城乡规划以及国土规划的土地利用分类标准完全不同,需要按多规合一的思路进行协调; 而且,旅游业发展用地的供给来源是多样的,在规划中要充分考虑创新供给。



A级景区标准融入


现在的特色小镇大都要求融入旅游功能,比如浙江省提出的要求是特色小镇必须至少要达到3A景区。在A级景区评定标准中,对旅游吸引力、旅游交通、风貌特色、旅游服务设施、环境保护方面都有具体的要求,既要将这些指标要求在旅游特色小镇的规划中落实,又要满足小镇生产、生活、生态空间和旅游空间的协调,符合经济可行性,这点对资源的高效利用和分配提出了较高的要求。


事权不足下的规划协同


因为多规合一都是在市级和县级层面推行,乡镇层面并没有事权,所以从乡镇层面去协调上位规划基本不可能。那么特色小镇规划能做的,就是系统地梳理、整合现有的上位规划,并探寻出既传承和落实上位多规要求,又能体现小镇特色的可行解决方案。


小镇发展的原生动力来源


小镇的发展必须要有产业输血,不单是规划要做好,而且要与运营、管理和资本相结合,这些属于规划之外的其它因素,但规划中也要协调考虑,并制定符合实际情况的可实施方案。这就要求规划团队还要具备一定的经济、管理、运营的知识和经验。


特色小镇与A级景区标准融入


解决这个难点,可以采用共享的理念。比如说在做广东韶关罗坑镇规划的时候,通过规划一个居民和游客在时间上能分时使用的综合性共享服务设施,实现空间更高效的利用。这个共享服务设施,既是乡村图书馆,又是乡村食堂和停车场,还可以接待游客参观,满足了A级景区对旅游服务设施的要求,又提升了小镇公共服务设施的品质,还实现了当地文化的宣传和展示,合理应对了旅游人口波峰波谷明显,平日旅游设施利用率不高的问题,可谓一举多得。


关注非建设用地的利用和创新。大家做旅游项目时都会格外关注建设用地,其实许多旅游项目可以通过非建设用地,比如林地、农田来实现。包括徒步道、农业观光、露营地等项目。旅游小镇的建设如果能与周边的森林、特色农业景观或风景资源捆绑,在环境氛围和资源吸引力方面都可以获得更高的评分。


注重风貌设计,在A级景区的标准里面,对风貌设计是有要求的,风貌做的好,可以加分;在特色小镇相关政策中,也多次提到风貌规划的内容。这就要求在特色小镇规划中,至少要有一个风貌规划的章节,或者提出城市设计导则,保证既符合A级景区标准,又体现特色小镇的风貌特色。


旅游特色小镇的规划技术逻辑


传统的规划是在进行现状分析、资源分析、产业分析之后,直接进行城镇的空间布局。然而,一个更为完善的旅游特色小镇规划技术逻辑应该包括以下方面: “两个起点”、“四大兼顾”。


“两个起点”,是指现状分析和创意概念这两个规划的出发点,既要对现状的产业、土地、旅游、交通等进行摸底梳理,又要提出具有独特性的创意概念。创意概念须充分考虑小镇的特色从何而来,可能是从一个文化故事、一首诗词来,或是从一个节事活动、一个文化符号而来,用旅游规划的行话就是“IP”的创造。从现状资源和创意概念两个方面来思考,得到旅游特色小镇的定位和结构布局。确定定位和结构布局之后,从产业、用地和旅游“三大方面”进行落实,需要有专门的产业规划篇章去解决特色产业是什么、各产业之间如何融合、产业发展的目标指标和策略问题;有专门的用地规划篇章,解决用地规模、用地布局和土地的创新供给问题;有专门的旅游规划篇章,解决旅游产品、重点项目、游线组织、旅游服务设施的规划问题。


“四大兼顾”是指在传统专项规划的基础上,还要兼顾文保与文化传承规划、生态与环保规划、风貌规划和体制机制规划。


这样综合性的规划框架,既体现了多规合一的规定,又体现了各部委对于特色小镇建设的要求,对旅游特色小镇的规划报批、A级景区的评定、小镇内建设项目的落实、乃至投资运营都有落地的指导意义。


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  “多规合一”的提出

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从“两规协调”、“多规合一”到“空间规划”。


先有两规合一、三规合一、四规合一、五规合一,(比如,武汉、上海开展的“两规合一”,广州、厦门开展的“三规合一”,重庆开展的“四规合一”,北京开展的“五规合一”)。


2014年国家四部委市县“多规合一”试点,提出在全国28个市县开展“多规合一”试点,在全国范围内产生了较大的影响。


2015年9月以后,以主体功能区规划为基础,统筹各类空间性规划,推进“多规合一”的定性基本延续至目前。


2015年9月,中央国务院出台《生态文明改革总体方案》首次明确提出,要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。


这个方案再次明确,“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据。”


由于,我国目前并没有统一的“多规合一”编制技术规程,各省市都是根据自己的情况制定地方工作方案和技术要求,从事这一复杂性系统工作,无疑对工作人员的专业技术能力、工作经验、制度理解甚至价值理念提出了相当高的要求。


2019年5月底,中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布,全面启动国土空间规划编制,以实现“多规合一”。


从“两规协调”、“多规合一”到“空间规划”,反映了国家空间治理的演变过程。


由于目前并没有统一的“多规合一”编制技术规程,各省市都是根据自己的情况制定地方工作方案和技术要求,从事这一复杂性系统工作,无疑对工作人员的专业技术能力、工作经验、制度理解甚至价值理念提出了相当高的要求。



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  为什么要实行“多规合一”

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缘由:规划缺乏共识,空间管控打架。


我国各类规划产生于不同历史背景,指导思想和价值取向不同,规划内容交叉重复,管控手段各异,众多类型规划间彼此存在着许多矛盾和冲突,缺乏深入的协调衔接,总体上过于庞杂。


仅仅处理各单项规划间的冲突是不够的,更要对现有规划体系进行重构。


避免规划“打架”, “一致性”是良好规划的重要要求,应对这种局面,“多规合一”无疑是的最好的解决方式。


但“多规合一”绝不单纯是各类规划图纸数据核对衔接以及差异图斑消解的技术性工作,也不是仅仅是为了实现一张图、一个表和一个信息平台的效果,更是在“合”的过程中对现有规划工作的系统梳理和深刻反思。


现在看来,“合”可以界定政府和市场的边界,政府管底线,市场管效率,充分发挥市场在资源配置中的决定作用;化解中央和地方的矛盾,平衡好保护与发展的关系;推进国家治理体系和治理能力现代化,降低交易成本。


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   “多规“有哪些”规“

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我国现有的部门规划序列有:经济社会规划序列、城乡建设规划序列、国土资源规划序列、区域开发规划序列、生态环保规划序列等等。


其中:生态及资源环境约束类规划(共计23项),如,生态环境保护规划、土地利用规划的基本农田等约束内容;水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋保护规划等。


国民经济、社会事业、产业发展类的规划(共计44项),如,国民经济社会发展规划、部门的事业规划及产业发展规划等。


开发建设类的规划(共计68项),如,某一类建设发展规划纲要、土地利用规划(建设用地)、城乡规划、基础设置规划等。


重要规划有这些:


国民经济和社会发展规划:是综合发展规划,主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标,目标性强、空间性弱。


城乡规划:也是综合发展导向型空间规划,内容覆盖相对较多,目标要求和过程要求并立,目前编制多从地方利益出发,从需求角度编制规划,自上而下的控制较弱,兼具空间性、实践性和政策性。


土地利用总体规划:与城乡规划同具空间性、时间性和政策性,是从供给角度编制规划,实施自上而下的控制,土地利用规划指标层层分解,反映到空间上,与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。


环境保护规划:以环境功能区划的形式出现,虽有一定空间概念,但目前环保控制还是以单个项目环境影响评价为主。


从现有的情况看,各部门和各地方政府编制规划都处于实用主义考虑。


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  国土空间规划与“多规合一”技术路径有什么不同

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初衷:起初“多规合一”试点的出发点是解决各类规划打架的问题,其技术路径的核心内容在于明确多规的差异有哪些,如何解决差异,也就是基于现状的各类规划,划分三生空间、协调统一边界线、提出规划调整的建议。


现今:随着试点的进行,发现着重解决各部门的矛盾差异不现实,也很难实现,转而以资源环境为本底,开展“双评价“(链接:什么是国土空间规划的”双评价”?),基于“双评价“,分析空间的发展潜力,测算开发强度,划定“三区三线”,也就是说“三区三线” (链接:国土空间规划如何划定”三区三线”)的划定是基于空间内能承载多少,而不是迁就现状需要多少。


这也就是空间规划和最初的“多规合一”最大的区别所在。


在“三区三线”划定完成后,落实空间布局总图的时候,会叠加分析各个规划的矛盾问题,提出矛盾冲突的解决方案和措施,并将各类规划落实到空间底图上,完成空间布局总图的绘制。


空间规划本质上是一项公共政策,除了探寻技术方法外,还应加强对其背后的逻辑机理进行研究。


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  国土空间规划与多规合一的关系

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国土空间规划=多规合一


北京大学林坚教授认为:


虽然“多规合一”与空间规划的文字表达和提出时间要求不同,同时试点时的认识、做法和技术路径在当时环境下确实有差异,但其服务对象、初衷使命、本质要求、目标任务均是一致,均要落实和深化空间规划改革,解决规划的诸多不协调的现实问题,构建规划体系,实现一张蓝图干到底,因此我们理解空间规划与“多规合一”为一回事,空间规划最终也是要实现“多规合一”的空间规划。


国土空间规划 ≠ 多规合一


持有不同观点(李文路):


1、“多规合一“,不是舍弃“多”,只存在“一”。国土空间规划是一,发展规划、土规、城规、环保规划等是多。“多规合一”是一个规划体系,不仅仅是一个国土空间规划,不能只看到“一”没看到“多”。


2、“多规合一“,“一”不是最终目的,“和”才是最终目的,即“多规合和”。或者说“一”是表象,“和”才是内涵,正如《意见》指出要改变“多规” 内容重叠冲突的问题,即“多规”保持一种和谐的关系,这就是“和”, 国土空间规划更注重“和而为一”,而不仅仅是“合而为一”。


3、是“先一后多”,而不是“先多后一”。不是先有“多规”再有“合一”,而是先有“一”再有“多”,多规合一是逆向思维,但实际行动是顺向操作,不能搞反了。


4、“多规合一“不能止于“规划合一”,还要法规政策体系合一、技术标准体系合一、审批合一、建设合一、管理合一等,所以编制国土空间规划只是实现“多规合一”的一小步。



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   编制国土空间规划实现“多规合一”的审查工作

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2019年5月28日自然资源部下发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。

政府及相关部门领导;房地产企业董事长特色投机构企业高管;策划规划、园林景观、建筑设

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